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Como oferece a China uma alternativa ao FMI?

A China parece disposta a assumir a liderança dos esforços regionais para forjar uma rede de segurança que proteja os países da Ásia Oriental da fragilidade que os fluxos financeiros transfronteiriços geram. O Conselho das Relações Externas (Council on Foreign Relations) estima que, no início de 2020, a China tenha gasto cerca de 200 mil milhões de dólares em projetos BRI. Mas para além dos fluxos de capital associados ao BRI, o Banco Popular da China (PBoC, na sigla inglesa) criou uma rede de acordos bilaterais de swap de bancos centrais em moeda local, que proporcionam aos países uma rede de segurança muito necessária. Estes swaps são instrumentos menos destacados que têm contribuído para a crescente influência global da China nos países em desenvolvimento em todo o mundo. Entre janeiro de 2009 e janeiro de 2020, o PBoC celebrou tais acordos com 41 países, incluindo muitos na Ásia.

Estes acordos bilaterais de swap (BSA), denominados em RMB (renminbi, yuans) e na moeda do banco central parceiro relevante, permitem a este último aceder à liquidez do RMB por períodos curtos a taxas de juro relativamente baixas, em troca da sua própria moeda como garantia implícita. Ao abrigo de um acordo de swap, enquanto o banco central mutuário tem acesso à linha de liquidez em moeda estrangeira, pode emprestá-la a instituições e agentes na sua própria jurisdição que enfrentam escassez da moeda estrangeira relevante, neste caso o RMB. Para os países parceiros, quanto maior for a disponibilidade de linhas de swap de RMB, maior será a sua margem de manobra na utilização das receitas e reservas disponíveis em dólares para liquidar transações com outros países. Podem também, como a Argentina e o Paquistão fizeram, utilizar, ou mostrar a sua capacidade de utilizar, o RMB acedido através da linha de swap, para adquirir dólares e armazenar as suas reservas em dólares para cumprir compromissos com terceiros.

Em princípio, a rede de swap bilateral proporciona aos países um meio de fazer face à escassez de moeda estrangeira e à maré de dificuldades na balança de pagamentos resultantes dos ciclos de expansão e quebra de fluxo de capital, sem ter de recorrer aos EUA e ao FMI para obter assistência. O acesso a essa rede de segurança regional, independente do FMI, tem sido uma necessidade sentida na região desde a crise financeira do Sudeste Asiático de 1997, na sequência da qual os principais países do Sudeste Asiático beneficiaram de pacotes de salvamento que, embora financiados substancialmente pelos governos da região, foram criados pelo FMI. As condições políticas que acompanharam os salvamentos prejudicaram gravemente as economias do sudeste asiático, levando à convicção de que o FMI "não conhecia a Ásia" e que "as suas soluções eram susceptíveis de causar grandes danos à economia asiática". Esta experiência desencadeou uma procura de acordos regionais, independentes do FMI e dos EUA que pudessem ser acedidos em tempos de dificuldades financeiras, sem ter de implementar políticas prejudiciais para os interesses económicos dos países da região.

A primeira grande iniciativa que procurou criar um tal mecanismo foi uma proposta sugerida pelo Japão para estabelecer um Fundo Monetário Asiático (AMF, na sigla inglesa), com um capital de 100 mil milhões de dólares, dos quais o Japão deveria contribuir com metade. Reconhecendo que tal Fundo iria enfraquecer a influência dos EUA e do FMI na região, os representantes de ambos opuseram-se à proposta. A sua oposição foi reforçada pelo receio entre os países da região, especialmente a China, de que isto levaria a uma excessiva influência económica e política japonesa. Globalmente, três fatores funcionaram para minar a proposta.O primeiro foi a posição subordinada que o Japão ocupava na sua relação bilateral especial com os EUA. O segundo foi o medo do domínio japonês entre outros países da região, influenciado não só pela sua força económica, mas também pela história do colonialismo japonês na região. E terceiro, a dependência de muitos países da ASEAN dos mercados dos EUA e dos fluxos de capitais mediados pelos EUA, o que fez com que estes países abrandassem a sua posição uma vez que os EUA e o FMI expressaram a sua oposição à AMF.

Tendo falhado a sua proposta AMF, o Japão concentrou-se em fornecer apoio bilateral pós-crise aos países da região através da Nova Iniciativa Miyazawa. Anunciada em Outubro de 1998 pelo Ministro das Finanças Miyazawa Kiichi, a Iniciativa Miyazawa era um pacote de 30 mil milhões de dólares para apoiar a recuperação económica nos países da Ásia Oriental afectados pela crise, fornecendo assistência financeira numa base bilateral, bem como financiando um mecanismo no Banco Asiático de Desenvolvimento (3 mil milhões de dólares) para garantir obrigações emitidas nos mercados financeiros internacionais. O sucesso da iniciativa reflectiu-se na utilização substancial da assistência em oferta. Embora os fundos através da iniciativa fossem apenas suplementares em países que tinham celebrado um acordo com o FMI, em países como a Malásia, Vietname e Myanmar que não tinham aceite ou não tinham recebido apoio do FMI, serviram como uma alternativa.

A Iniciativa Miyazawa também fez experiências com acordos de troca de moeda. Alargou as formas de apoio disponíveis para além de empréstimos e garantias de crédito, de modo a incluir acordos de troca de moeda entre bancos centrais, que foram retomados pelos bancos centrais da Coreia do Sul e da Malásia. Contudo, a Iniciativa demonstrou ser uma resposta a curto prazo à crise, e não o lançamento de uma rede de mecanismos bilaterais sob a égide japonesa que poderia proporcionar uma rede de segurança financeira duradoura para os países da região.

No período seguinte, os países experimentaram a criação de um acordo de financiamento cooperativo como forma de abordar a fragilidade financeira e da balança de pagamentos, possivelmente influenciada por receios de um provável desequilíbrio de poder na região, favorecendo o Japão. O esforço culminou na Iniciativa Chiang Mai (CMI, na sigla inglesa), envolvendo a ASEAN+3 (países da ASEAN mais a China, o Japão, e a Coreia do Sul), que era essencialmente uma rede de acordos bilaterais de troca de divisas. O CMI teria servido o seu propósito se satisfizesse os requisitos estabelecidos para o quadro regional de prevenção e resolução de crises. Estes deveriam ser os requisitos: primeiro, adequado à tarefa em termos do volume de recursos disponíveis; segundo, independente da influência dos EUA e da condicionalidade ao estilo do FMI; e terceiro, um quadro que contornasse as tensões regionais que poderiam minar o esforço. Na prática, o CMI e a sua versão multilateralizada CMI-M não conseguiram cumprir estes requisitos.

Na prática, nada destes esforços de cooperação regional se destinavam expressamente a abordar as vulnerabilidades que decorrem dos fluxos de capital reforçados e voláteis através das fronteiras. Três factores explicam esse fracasso. O primeiro foi a subordinação do acordo regional ao FMI, como meio de perpetuar o equilíbrio de poder regional existente e de assegurar o reembolso, o que subverteu o esforço regional. O segundo, foi a viragem para a Reserva Federal dos EUA, quando lhe foi oferecida uma oportunidade, para aceder à liquidez em dólares através de acordos de swap que esta instituição pode proliferar sem limites, dado o seu controlo sobre a emissão de dólares. A terceira é a aceitação crescente de acordos bilaterais com uma das potências regionais - Japão ou China - para aceder a liquidez em dólares ou moedas regionais.

É neste contexto que a China tem intensificado esforços para utilizar acordos bilaterais de swap e fluxos de capital como meio de estabelecer a liderança com uma moeda regionalmente "internacionalizada". Confrontado com os seus próprios males económicos e prejudicado pela sua relação com os EUA, o Japão tem ficado para trás na corrida à liderança regional. Mas também a China é confrontada com receios regionais das consequências do seu domínio e com um retrocesso de outras potências, que se juntam, como é o caso dos EUA, Austrália, Japão e Índia que se juntaram no "Quad", por exemplo. A beligerância da China não ajuda. Mas a sua generosidade financeira pode ainda atribuir-lhe apoiantes suficientes para uma rede de trocas e fluxos bilaterais que criem, sob a sua liderança, uma rede de segurança bilateralmente orientada e independente do FMI, capaz de se aperceber de uma necessidade há muito sentida na região.

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